CASES OF THE WEEK

The appellant, a non-Muslim advocate and solicitor, had applied to the Peguam Syarie Committee, a body established by the first respondent (`the Majlis') under the Peguam Syarie Rules 1993 (`the Rules'), for admission as a Peguam Syarie. The application, purportedly, was made pursuant to s. 59(1) of the Administration of Islamic Law (Federal Territories) Act 1993 (`the Act') which provides that "Subject to sub-s. (2), the Majlis may admit any person having sufficient knowledge of Islamic law as Peguam Syarie". On 9 September 2009, the Committee, and hence the Majlis, refused to process the application on the ground that under r. 10 of the Rules, only Muslims could be admitted as Peguam Syarie. It was not in dispute that r. 10, which was enacted pursuant to the powers granted to the Majlis by s. 59(2) of the Act, provides that "A person may be admitted to be a Peguam Syarie if he is a Muslim ...". Be that as it may, the appellant subsequently moved the High Court to review and quash the decision of the Majlis, arguing that r. 10 is inconsistent with s. 59(1) and ultra vires the Act. The learned judge, having adverted to the provisions, took the view that the Majlis was empowered under s. 59(2) to make rules relating to qualification for admission of persons as Peguam Syarie, including the power to impose a condition such as housed in r. 10 (the applicant must be a Muslim), and in the circumstances, dismissed the judicial review application. The appellant appealed and reiterated the point that under the scheme of s. 59 of the Act, and r. 10 of the Rules, a person's faith or religion has never been a sine qua non for admission as a Peguam Syarie. The respondents retorted that it is a matter of basic pre-requisite that a Peguam Syarie should be a Muslim, as the Syariah Court has no jurisdiction over non-Muslims. They further argued that by virtue of the words "subject to sub-s. (2)" in s. 59(1), s. 59(1) is subservient to s. 59(2) as well as the rules made thereunder. Before the learned justices of appeal, the primary question that called for determination was whether, upon the proper constructions of s. 59(1) and (2) of the Act, and r. 10 of the Rules, the aforesaid impugned condition in r. 10 is ultra vires s. 59(1) of the Act.

Held (allowing appeal; declaring r. 10 ultra vires with no order as to costs)

Per Abu Samah Nordin JCA delivering the judgment of the court:

(1) Section 59(1) does not delimit the power of the Majlis to admit any person as a Peguam Syarie only to Muslims. In the absence of any definition, the words "any person" in s. 59(1), in their natural meaning, must mean any person regardless of his religion. There is nothing in the Act to restrict the meaning of the words "any person" to mean "any Muslim". Thus, under s. 59(1), any person with sufficient knowledge of Islamic law may, at the discretion of the Majlis, be admitted as a Peguam Syarie. (para 14)

(2) Under s. 59(1), even being a Muslim per se is not sufficient to be admitted as a Peguam Syarie. He must be a Muslim with sufficient knowledge of Islamic law. It is not the function of the court to question why s. 59(1) was drafted as such. However, it is naïve to think that any non-Muslim is incapable of acquiring sufficient knowledge of Islamic law. It is common knowledge that Islamic law, as a subject of learning, is not the monopoly of Muslims. (para 14)

(3) The power of the Majlis to admit any person having sufficient knowledge of Islamic law as a Peguam Syarie is conferred by the parent Act itself. The rules made under s. 59(2), on the other hand, are a form of subsidiary legislation. As subsidiary legislation, the rules do not stand on equal footing as the parent Act and cannot override the parent Act. (para 15)

(4) The phrase "subject to subsection (2)" in s. 59(1) of the Act does not make s. 59(1) subservient to s. 59(2), as contended. This is because s. 59(2) itself does not take away or curtail the power of the Majlis to admit "any person having sufficient knowledge of Islamic law" as a Peguam Syarie. Section 59(2) is merely an enabling provision, which the legislature has conferred on the Majlis to make rules to regulate the procedure and qualification for admission of Peguam Syarie. The Majlis cannot, by way of subsidiary legislation, make rules inconsistent with or contrary to s. 59(1). Rule 10, which provides that a person may be admitted as a Peguam Syarie if he is a Muslim, is clearly contrary to s. 59(1) which does not limit the power of the Majlis to admit a person as a Peguam Syarie to Muslims only. It is ultra vires s. 59(1) of the 1993 Act. (para 16)

(5) The amendment to s. 59(1) by Act A931 did not alter the meaning of the words "any person" in s. 59(1) or curtail the power of the Majlis to admit any person having sufficient knowledge of Islamic law as a Peguam Syarie. The amendment in fact widens the power of the Majlis to admit a Peguam Syarie. The word "persons" in the original s. 59(1) had been amended to "any person" in the new s. 59(1). In addition, a new sub-s. (3) was introduced to widen the power of the Majlis by allowing it to exempt any member of the Judicial and Legal Service or any person appointed under s. 3 of the Legal Aid Act 1971 from the provisions of s. 59. This means that this court's view that the words "any person" in s. 59(1) as including any person regardless of his religion is not contrary to the whole scheme of the Act. Simply put, the Act does not close the doors for non-Muslims having sufficient knowledge of Islamic law to appear in Syariah Court. (paras 17 & 20)

(6) The word "Muslim" has not been used consistently throughout the Act as a qualification on matters relating to appointment, admission and membership of a body, committee or council, or appointment of judges of the Syariah Court. In any case, if the intention of s. 59 is to admit only Muslims having sufficient knowledge of Islamic law as Peguam Syarie, it must say so in clear and unequivocal terms. The duty of the court is to expound the language of the Act in accordance with settled rules of construction. The court has nothing to do with the policy of any Act which it is called upon to interpret. (paras 21 & 22)

Bahasa Malaysia Translation Of Headnotes

Perayu, seorang peguambela dan peguamcara yang bukan beragama Islam, telah memohon kepada Jawatankuasa Peguam Syarie, sebuah badan yang ditubuhkan oleh responden pertama (`Majlis') di bawah Kaedah-Kaedah Peguam Syarie 1993 (`Kaedah'), untuk diterima masuk sebagai Peguam Syarie. Permohonan dibuat di bawah s. 59(1) Akta Pentadbiran Undang-Undang Islam (Wilayah-Wilayah Persekutuan) 1993 (`Akta') yang memperuntukkan bahawa "Tertakluk kepada sub-s. (2), Majlis boleh menerima masuk sesiapa yang mempunyai pengetahuan yang mencukupi berkenaan undang-undang Islam sebagai Peguam Syarie". Pada 9 September 2009, Jawatankuasa, dan Majlis, menolak untuk memproses permohonan tersebut atas alasan bahawa di bawah k. 10 Kaedah, hanya mereka yang beragama Islam boleh diterima masuk sebagai Peguam Syarie. Ia tidak dipertikaikan bahawa k. 10, yang telah digubal menurut kuasa yang diberikan kepada Majlis oleh s. 59(2) Akta, memperuntukkan bahawa "Seseorang itu boleh diterima masuk sebagai Peguam Syarie jika beragama Islam ...'' Walau apa pun, perayu seterusnya memohon ke Mahkamah Tinggi untuk menyemak semula dan membatalkan keputusan Majlis, dengan hujahan bahawa k. 10 adalah tidak selaras dengan s. 59(1) dan ultra vires Akta tersebut. Yang arif hakim, setelah merujuk kepada peruntukan, mengambil pandangan bahawa Majlis diberikan kuasa di bawah s. 59(2) untuk membuat peraturan-peraturan berhubungan kelayakan kemasukan seseorang sebagai Peguam Syarie, termasuk kuasa untuk mengenakan satu syarat seperti yang terdapat dalam k. 10 (pemohon mesti beragama Islam), dan dalam keadaan itu, telah menolak permohonan semakan kehakiman. Perayu merayu dan mengulangi hujahan bahawa di bawah s. 59 Akta, dan k. 10 Kaedah, kepercayaan atau agama seseorang tidak pernah menjadi satu sine qua non untuk kemasukan sebagai Peguam Syarie. Pihak responden membalas bahawa ia adalah satu perkara pra-asas bahawa Peguam Syarie harus beragama Islam, kerana Mahkamah Syariah tidak mempunyai bidang kuasa atas orang bukan Islam. Mereka juga berhujah bahawa berdasarkan perkataan "tertakluk kepada sub-s. (2)" di bawah s. 59(1), s. 59(1) adalah akur pada s. 59(2) serta peraturan-peraturan yang telah dibuat. Di hadapan yang arif hakim-hakim, soalan utama yang memerlukan penentuan adalah sama ada, berdasarkan pentafsiran betul s. 59(1) dan (2) Akta, serta k. 10 Kaedah, syarat yang dipersoalkan dalam k. 10 adalah ultra vires s. 59(1) Akta.

Diputuskan (membenarkan rayuan; mengisytiharkan k. 10 ultra vires tanpa perintah untuk kos)

Oleh Abu Samah Nordin HMR menyampaikan penghakiman mahkamah:

(1) Seksyen 59(1) tidak membatasi kuasa Majlis untuk menerima masuk sesiapa sebagai Peguam Syarie hanya kepada mereka yang beragama Islam. Tanpa sebarang definisi, perkataan "any person" dalam s. 59(1), mengikut maksud biasa, mesti bermaksud sesiapa sahaja tanpa mengira agama. Tiada apa-apa dalam Akta yang menyekat makna perkataan "any person" untuk bermaksud "sesiapa yang beragama Islam". Oleh itu, di bawah s. 59(1), sesiapa yang mempunyai pengetahuan yang mencukupi berkenaan undang-undang Islam boleh, pada budibicara Majlis, diterima masuk sebagai Peguam Syarie.

(2) Di bawah s. 59(1), walaupun seseorang itu beragama Islam dengan sendirinya, adalah tidak memadai untuk diterima masuk sebagai Peguam Syarie. Seseorang itu harus beragama Islam dengan pengetahuan undang-undang Islam yang mencukupi. Ia bukan fungsi mahkamah untuk mempersoalkan mengapa s. 59(1) telah dirangkakan sebegitu. Walau bagaimanapun, ia adalah naïf untuk berfikir bahawa seseorang yang bukan beragama Islam tidak berupaya untuk memperoleh pengetahuan yang mencukupi berkenaan undang-undang Islam. Ia adalah pengetahuan umum bahawa undang-undang Islam, sebagai satu subjek pembelajaran, bukan monopoli orang-orang Islam.

(3) Kuasa Majlis untuk menerima masuk seseorang yang mempunyai pengetahuan yang mencukupi berkenaan undang-undang Islam sebagai Peguam Syarie diberikan oleh Akta induknya. Peraturan-peraturan yang dibuat di bawah s. 59(2), walau bagaimanapun, adalah satu bentuk perundangan subsidiari. Sebagai perundangan subsidiari, peraturan-peraturan itu tidak berdiri di tempat yang seimbang dengan Akta induk dan tidak boleh mengatasi Akta induk.

(4) Frasa "tertakluk kepada subseksyen (2)" dalam s. 59(1) Akta tidak membuatkan s. 59(1) akur kepada s. 59(2), seperti yang dihujahkan. Ini adalah kerana s. 59(2) secara sendirinya tidak mengambil atau mengurangkan kuasa Majlis untuk menerima masuk "sesiapa yang mempunyai pengetahuan mencukupi berkenaan undang-undang Islam" sebagai Peguam Syarie. Seksyen 59(2) hanyalah satu peruntukan yang berkebolehan, di mana badan perundangan telah mengurniakan ke atas Majlis untuk menyediakan peraturan-peraturan supaya dapat mengawal selia tatacara dan kelayakan untuk kemasukan Peguam Syarie. Majlis tidak boleh, melalui perundangan subsidiari, membuat peraturan-peraturan yang tidak selaras atau bertentangan dengan s. 59(1). Kaedah 10, yang memperuntukkan bahawa seseorang boleh diterima masuk sebagai Peguam Syarie jika beliau beragama Islam, adalah dengan jelasnya bertentangan dengan s. 59(1) yang tidak menghadkan kuasa Majlis untuk menerima masuk hanya seseorang yang beragama Islam sebagai Peguam Syarie. Ia adalah ultra vires s. 59(1) Akta 1993.

(5) Pindaan pada s. 59(1) Akta oleh A931 tidak mengubah maksud perkataan "any person" dalam s. 59(1) atau mengurangkan kuasa Majlis untuk menerima masuk sesiapa yang mempunyai pengetahuan yang mencukupi berkenaan undang-undang Islam sebagai Peguam Syarie. Malah, pindaan meluaskan kuasa Majlis untuk menerima masuk Peguam Syarie. Perkataan "persons" dalam s. 59(1) yang asal telah dipinda ke "any person" dalam s. 59(1) yang baru. Tambahan, sub-s. (3) telah diperkenalkan untuk meluaskan kuasa Majlis dengan membenarkan Majlis untuk mengecualikan mana-mana ahli Khidmat Guaman dan Kehakiman atau sesiapa sahaja yang dilantik di bawah s. 3 Akta Bantuan Guaman 1971 daripada peruntukan s. 59. Ini bermakna bahawa pandangan mahkamah ini berkenaan perkataan "any person" dalam s. 59(1) sebagai termasuk sesiapa sahaja tidak kira agama, adalah tidak bertentangan dengan keseluruhan skim Akta. Secara ringkas, Akta tidak akan menghalang sesiapa yang bukan beragama Islam yang mempunyai pengetahuan undang-undang Islam yang mencukupi untuk berbicara di Mahkamah Syariah.

(6) Perkataan "Muslim" tidak digunakan secara konsisten dalam Akta sebagai kelayakan berkenaan perkara-perkara berhubungan perlantikan, kemasukan dan keahlian badan, jawatankuasa atau majlis, atau perlantikan hakim-hakim Mahkamah Syariah. Walau bagaimanapun, jika niat s. 59 adalah untuk menerima masuk hanya orang Islam yang mempunyai pengetahuan yang mencukupi berkenaan undang-undang Islam sebagai Peguam Syarie, ia harus dinyatakan dengan jelas dan terang. Tanggungjawab mahkamah adalah untuk memperjelaskan bahasa Akta sejajar dengan peraturan-peraturan pentafsiran yang ditetapkan. Mahkamah tiada kena-mengena dengan dasar mana-mana Akta yang diseru untuk ditafsirkan.

Case(s) referred to:

Becke v. Smith [1936] 2 M&W 191 (refd)

Capper v. Baldwin [1965] 2 QB 53 (refd)

NKM Holding Sdn Bhd v. Pan Malaysia Wood Bhd [1986] 1 LNS 79 SC (refd)

R v. Banbury (inhabitants) 1834 1 Ad & El 136 (refd)

Legislation referred to:

Administration of Islamic Law (Federal Territories) Act 1993, ss. 10, 32, 41(2)(b)(ii), 42, 43(2)(b)(ii), 59(1), (2), (3)

Federal Constitution, arts. 5, 10(1)(c)

Interpretation Acts 1948 and 1967, ss. 2, 17A

Legal Aid Act 1971, s. 3

Peguam Syarie Rules 1993, rr. 3, 7, 10

Rules of the High Court 1980, O. 53

Counsel:

For the appellant - Ranjit Singh (Jamie Wong with him); M/s Ranjit Singh & Yeoh

For the 1st respondent - Sulaiman Abdullah (Zulkifly Che Yong & Nur Elyani Noorkhuszairy with him); M/s Zulkifli Yong Azmi & Co

For the 2nd respondent - Arik Sanusi Yeop Johari (Norhisham Ismail with him); AG's Chambers

[Editor's note: For the High Court judgment, please see Victoria Jayaseele Martin v. Majlis Agama Islam Wilayah Persekutuan & Anor [2011] 7 CLJ 233.]

Reported by Wan Sharif Ahmad

---